Sachverhalt
Mit dem Südweststaat-Urteil fällte das gerade erst errichtete Bundesverfassungsgericht im Jahr 1951 seine erste große Entscheidung – und entschied damit zugleich über die Gründung eines neuen Bundeslandes: Baden-Württemberg.
Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs hatten die Besatzungsmächte den deutschen Südwesten ohne Rücksicht auf die historischen Grenzen in drei Länder zerschnitten: Das Land Baden mit der Hauptstadt Freiburg, das Land Württemberg-Baden mit der Hauptstadt Stuttgart und das Land Württemberg-Hohenzollern mit der Hauptstadt Tübingen.
Die drei Länder wurden zwar im Jahr 1949 zu Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland. Allerdings wurde in Art. 118 GG normiert, dass die drei Länder abweichend von Art. 29 GG eine Neugliederung vereinbaren können. Wenn eine solche Vereinbarung nicht zustande kommt, wird der Bund die Neugliederung durch ein Bundesgesetz regeln und eine Volksbefragung durchführen.
In der Folge konnten sich die drei Länder nicht über eine Neugliederung einigen, was insbesondere an dem Land Baden und dessen Staatspräsident Leo Wohleb lag, der die Eigenständigkeit Badens bewahren wollte. Der Bund verkündete daher am 4. Mai 1951 zwei Gesetze über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern mit dem Ziel, alle drei Länder zu dem neuen „Südweststaat“ Baden-Württemberg zu vereinigen.
Während das Erste Neugliederungsgesetz die auslaufenden Wahlperioden der Landtage von Baden und Württemberg-Hohenzollern verlängerte, um Neuwahlen vor der geplanten Volksabstimmung zu verhindern, regelte das Zweite Neugliederungsgesetz den eigentlichen Abstimmungsprozess über den geplanten Südweststaat.
Dazu wurde das gesamte Gebiet der drei Länder in vier Abstimmungsbezirke aufgeteilt. Der Zusammenschluss galt bereits dann als angenommen, wenn er im Gesamtgebiet sowie in drei der vier Bezirke eine Mehrheit fand. Da die drei württembergisch geprägten Bezirke den Südweststaat befürworteten, konnte das ablehnende Südbaden auf diese Weise überstimmt werden.
Die badische Landesregierung zog deshalb gegen beide Gesetze vor das erst wenige Monate zuvor in Karlsruhe errichtete Bundesverfassungsgericht. Zur Begründung führte sie aus, dass schon die Verlängerung der Wahlperioden durch den Bund ein unzulässiger Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder sei. Vor allem aber rügte sie den Abstimmungsmodus: Dass eine Bevölkerung von einer anderen überstimmt werden könne, verletze nicht nur Art. 29 IV GG a.F., sondern auch das Demokratieprinzip und den Gleichheitssatz aus Art. 3 GG, weil das Ergebnis so von vornherein zulasten Badens feststehe.
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Entscheidung
Das Bundesverfassungsgericht gab der badischen Landesregierung mit Urteil vom 23. Oktober 1951 (Az. 2 BvG 1/51, BVerfGE 1, 14) nur hinsichtlich des Ersten Neugliederungsgesetzes recht und erklärte dieses für nichtig. Das Zweite Neugliederungsgesetz wurde dagegen im Wesentlichen für verfassungsgemäß erachtet, insbesondere hinsichtlich des Abstimmungsmodus.
Zur Begründung führte der Zweite Senat aus, dass dem Bund die Befugnis für die Verlängerung der Wahlperioden der Landtage fehle. Die Bundesländer seien als teilsouveräne Gliedstaaten des Bundes mit eigener Hoheitsmacht ausgestattet. Der Bund dürfe daher nicht in ihre demokratische Ordnung eingreifen. Zur Demokratie des Grundgesetzes gehöre nicht nur, dass eine Volksvertretung bestehe, sondern auch, dass den Wählern ihr Wahlrecht nicht auf einem in der Verfassung nicht vorgesehenen Weg entzogen werde. Dies habe der Bund aber mit dem Ersten Neugliederungsgesetz gemacht, weshalb dieses insgesamt verfassungswidrig und damit nichtig sei.
Hinsichtlich des Zweiten Neugliederungsgesetzes seien dagegen nur einzelne Vorschriften, die einer künftigen verfassunggebenden Versammlung unzulässig Bindungen auferlegten, nichtig. Mehrdeutige Bestimmungen hätten verfassungskonform ausgelegt werden können. Einzelne Verfassungsbestimmungen dürften zudem nicht isoliert betrachtet werden, sondern müssten in einem Sinnzusammenhang mit den übrigen Vorschriften gebracht werden, aus denen sich übergeordnete Grundentscheidungen ergäben (sog. Einheit der Verfassung).
Der Kern des Gesetzes, mithin der Abstimmungsprozess, sei dagegen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei zwar zutreffend, dass nach Art. 29 IV GG a.F. eine Bevölkerung nicht von einer anderen überstimmt werden könne. Allerdings sei die Norm gar nicht einschlägig, da die Neugliederung des Südwestens speziell in Art. 118 GG geregelt sei. Danach seien vom Verfassungsgesetzgeber gerade keine Einzelabstimmungen in den drei Ländern vorgesehen und erst recht stünden diesen keine Vetorechte zu.
Der Abstimmungsprozess verletze deshalb auch weder das Demokratieprinzip, noch den Allgemeinen Gleichheitssatz. Für die Prüfung von Art. 3 GG verwendete der Zweite Senat die sog. Willkürformel, die bis heute verwendet wird:
„Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden läßt, kurzum, wenn die Bestimmung als willkürlich bezeichnet werden muß.“
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Anmerkungen
Das Südweststaat-Urteil ist ein absoluter Klassiker des Staatsorganisationsrechts und eine der ersten und zugleich wegweisendsten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (die 39 Leitsätze sprechen für sich). Der Zweite Senat traf in dem Urteil zugleich mehrere fundamentale Verfassungsentscheidungen: Die Länder als teilsouveräne Gliedstaaten mit eigener Hoheitsmacht, die Prinzipien der verfassungskonformen Auslegung und der Einheit der Verfassung sowie die Begründung der Willkürformel als Prüfungsmaßstab von Art. 3 GG.
Dass Baden mit seinem Hauptanliegen scheiterte, den Abstimmungsprozess für nichtig zu erklären, lag an einer Besonderheit: Die Senate des Bundesverfassungsgerichts hatten damals noch jeweils 12 Richter. Nach § 15 II 4 BVerfGG a.F. konnte bei einer Stimmengleichheit ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden. Und genauso kam es: 6 Richter hielten den Abstimmungsprozess für verfassungswidrig, sechs für verfassungskonform.
Bei der Volksabstimmung am 9. Dezember 1951 kam es zu dem von Baden befürchteten Ergebnis. Sowohl im Gesamtgebiet, als auch in drei der vier Abstimmungsbezirke sprach sich eine Mehrheit für die Vereinigung der drei Länder zu dem Südweststaat Baden-Württemberg aus. Die Südbadener, die mit über 60 Prozent dagegen votierten, waren damit überstimmt. Sie gaben jedoch nicht auf und erwirkten nur wenige Jahre später, dass sich das Bundesverfassungsgericht erneut mit der Sache befasste („Baden-Abstimmung“).
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