Sachverhalt
Der Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ist »DIE« Grundsatzentscheidung zur Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG und geht zurück auf eine Großdemonstration, die von drei Gerichten verboten worden war — und dennoch mit mehr als 50.000 Teilnehmern stattfand.
Seit dem Baubeginn im Jahr 1975 war das Kernkraftwerk Brokdorf an der Unterelbe in der schleswig-holsteinischen Wilstermarsch ein Brennpunkt der westdeutschen Anti-Atomkraft-Bewegung. Ab 1976 kam es wiederholt zu Protesten, die teilweise in gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Demonstranten und Polizei mündeten. Im Dezember 1976 verhängte das Verwaltungsgericht Schleswig aus baurechtlichen Gründen einen vorübergehenden Baustopp. Nachdem Ende 1980 bekanntgeworden war, dass die Bauarbeiten fortgesetzt werden, formierten sich mehrere Bürgerinitiativen und begannen mit der Planung einer internationalen Großdemonstration.
Der Landrat des Kreises Steinburg erließ daraufhin am 23. Februar 1981 eine Allgemeinverfügung, mit der er sämtliche gegen das Kernkraftwerk gerichteten Versammlungen am Baugelände und in einem rund 210 km² umfassenden Gebiet der Wilstermarsch für den Zeitraum vom 27. Februar bis zum 1. März 1981 verbot. Zudem ordnete er die sofortige Vollziehung gemäß § 80 II Nr. 4 VwGO an. Das Versammlungsverbot sei notwendig, da es andernfalls mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu schweren Straftaten kommen werde. Als Beleg verwies er auf Flugblätter militanter Randgruppen, Presseberichte und die teilweise gewaltsamen Auseinandersetzungen bei früheren Demonstrationen.
Gleichwohl meldeten zwei Bürgerinitiativen am 24. und 26. Februar 1981 mehrere Versammlungen gegen das Kernkraftwerk für den 28. Februar 1981 an — allesamt im räumlichen Bereich der Allgemeinverfügung. Gegen diese erhoben sie zudem Widerspruch, über die der Landrat zunächst nicht entschied. Stattdessen folgte ein beispielloser Gerichtsmarathon im Eilverfahren:
Zunächst stellte das Verwaltungsgericht Schleswig mit Beschlüssen vom 27. Februar 1981 die aufschiebende Wirkung der eingelegten Widersprüche teilweise wieder her gemäß § 80 V VwGO. Das flächendeckende Verbot auf 210 km² sei unverhältnismäßig; es dürfe nur in einem engeren Umkreis von 4,5 bis 9 km um den Bauplatz gelten.
Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hob diese Entscheidungen mit den noch in der Nacht zum 28. Februar 1981 ergangenen Beschlüssen wieder auf (Az. B26/81; B28/81; DÖV 1981, 461). Es sei bereits fraglich, ob die nicht ordnungsgemäß angemeldeten Versammlungen überhaupt den Schutz von Art. 8 GG beanspruchen könnten. Das vorbeugende Versammlungsverbot sei jedenfalls gerechtfertigt, da von einem unfriedlichen Verlauf auszugehen sei. Auch wenn die überwiegende Zahl der Demonstranten gutwillig sei, könnten sie die gewalttätigen Teilnehmer nicht von ihrem Vorhaben abhalten. Bürger in der Region hätten sich aus Angst bereits hilfesuchend an die Behörden gewandt.
Das Bundesverfassungsgericht lehnte einen noch in derselben Nacht gestellten Eilantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 28. Februar 1981 ab (Az. 1 BvR 233/81; BVerfGE 56, 244).
Trotz des Versammlungsverbots strömten am 28. Februar 1981 mehr als 50.000 Menschen in die Wilstermarsch, um gegen das Kernkraftwerk zu demonstrieren. Auch wenn sich die weit überwiegende Mehrheit friedlich verhielt, kam es — wie befürchtet — zu erheblichen Ausschreitungen: Am frühen Morgen durchbrachen etwa 1.000 mit Helmen ausgerüstete Demonstranten eine Polizeisperre bei Itzehoe, am Nachmittag beteiligten sich 2.000 bis 3.000 Personen an Gewalttätigkeiten am Bauzaun des Kernkraftwerks. Ob die Demonstration insgesamt noch friedlich war, ist umstritten.
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Entscheidung
Mehr als vier Jahre nach der Großdemonstration gab das Bundesverfassungsgericht den Verfassungsbeschwerden der zwei Bürgerinitiativen mit Beschlüssen vom 14. Mai 1985 teilweise statt (Az. 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315). Der Erste Senat hob die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts insoweit auf, als diese das Demonstrationsverbot über den vom Verwaltungsgericht gezogenen engeren Bereich hinaus bestätigt hatte.
In der Begründung formulierte der Erste Senat erstmals einen umfassenden verfassungsrechtlichen Rahmen für das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 GG. Demnach gehöre das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens. Die Versammlungsfreiheit sei notwendige Bedingung eines „politischen Frühwarnsystems, das Störpotentiale anzeige, Integrationsdefizite sichtbar und damit auch Kurskorrekturen der offiziellen Politik mögliche mache“.
Die Behörden seien deshalb im Sinne des sog. Kooperationsgebots gehalten, grundsätzlich möglichst „versammlungsfreundlich“ zu verfahren. Je mehr die Veranstalter zur Zusammenarbeit bereit seien, desto höher rücke die Schwelle für ein behördliches Eingreifen. Verbote und Auflösungen dürften nur zum Schutz mindestens gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung erfolgen. Bloße Mutmaßungen seien nicht ausreichend.
Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts führe auch weder die Verletzung der Anmeldepflicht nach § 14 VersG zu einem automatischen Versammlungsverbot, noch die Unfriedlichkeit Einzelner. So entfalle bei Spontandemonstrationen die Anmeldepflicht ohnehin. Sofern nur einzelne Teilnehmer unfriedlich seien und nicht damit gerechnet werden könne, dass die Demonstration insgesamt einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt, müssten sich die behördlichen Maßnahmen zunächst und ausschließlich gegen ebendiese Störer richten — auch zum Schutz der anderen Versammlungsteilnehmer. Denn andernfalls hätten es einzelne Störer in der Hand, ganze Demonstrationen rechtswidrig werden zu lassen und so die anderen Versammlungsteilnehmer an der Wahrnehmung ihres Grundrechts zu hindern.
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Anmerkungen
Der Brokdorf-Beschluss ist »DIE« Grundsatzentscheidung zur Versammlungsfreiheit und gehört zu den meistzitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Der Erste Senat hat nicht nur die besondere Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit als “ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie” herausgestellt, sondern zugleich ein Gesamtkonzept für Art. 8 GG entwickelt. Dieses reicht vom Schutzbereich über die Schranken bis hin zu den Anforderungen an ein Verbot und eine Auflösung und wurde seitdem nicht grundlegend verändert.
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